大力推進安全生產領域改革發展  努力提升全社會安全生產整體水平

——《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》解讀

    2016年12月9日，《中共中央 國務院關于推進安全生產領域改革發展的意見》（以下簡稱《意見》）發布實施?！兑庖姟啡墓?/span>6部分、30條，從總體要求、健全落實安全生產責任制、改革安全監管監察體制、大力推進依法治理、建立安全預防控制體系、加強安全基礎保障能力建設等方面提出了一系列改革舉措和任務要求。深入學習領會、切實貫徹落實好《意見》精神，重要的是把握好以下幾點。

一、充分認識《意見》出臺的背景和重大意義，切實增強推進安全生產領域改革發展的政治自覺和責任自覺

黨的十八大以來，黨中央、國務院空前重視安全生產工作，習近平總書記7次主持中央政治局常委會和1次中央政治局專題學習會，就安全生產工作發表重要講話，先后30余次作出重要批示。黨的歷次重要會議、全國兩會、國務院常務會都對安全生產工作作出重要部署。2016年10月11日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第28次會議審議通過了《意見》。12月9日，中共中央、國務院以中發〔2016〕32號文件正式印發，并于12月18日向社會公開發布。

以黨中央、國務院名義印發安全生產方面的文件，歷史上還是第一次，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對安全生產工作的極大重視，也標志著我國安全生產事業進入一個新的發展時期?！兑庖姟芬粤暯娇倳涥P于安全生產系列重要論述和講話精神為指導，順應全面建成小康社會的發展形勢，總結實踐經驗，吸收創新成果，借鑒國外有益做法，堅持目標和問題導向，科學謀劃了安全生產領域改革發展藍圖。《意見》深刻闡述了安全生產重大理論與現實問題，既指明戰略方向，部署了“過河”的任務，又明確戰術要求，指導如何解決“橋或船”的問題。《意見》圍繞解決安全生產體制機制發展等深層次問題，提出了加強和改進安全生產工作的一系列重大改革舉措和任務要求，是當前和今后一個時期全國安全生產工作的行動指南，對于推動我國安全生產工作整體水平的提升具有重大里程碑意義。

深入學習宣傳和貫徹落實《意見》精神，是當前和今后一段時間安全生產戰線的一件大事。這既是對黨的事業和人民利益高度負責的政治要求，也是推動安全生產事業發展進步的難得機遇和強大動力。《意見》的全部內容最終要變成安全生產領域改革發展的具體成果，所提出的體制機制法治等方面的改革完善還需要大家共同努力，落到實處，使其具體化。因此，貫徹落實的任務是大量的、繁重的。各地區、各有關部門和單位要迅速掀起學習《意見》精神的熱潮，深刻認識《意見》出臺的重大現實意義和深遠歷史意義，自覺把思想和行動統一到黨中央、國務院的重大決策部署上來，切實增強抓好貫徹落實的政治自覺和責任自覺，以認真負責的態度和求真務實的工作作風，結合實際創造性地抓好貫徹落實，確保《意見》確定的各項改革任務和工作措施落實到位，盡快見到成效。

二、深刻領會《意見》的精神要旨，準確把握安全生產領域改革發展的大方向

《意見》確定的安全生產領域改革發展的基本要求和大的方向可基本概括為堅守一條紅線、把握兩個導向、堅持五項原則。

（一）堅守一條紅線。黨的十八大之后，習近平總書記首先明確提出并一再強調，發展絕不能以犧牲安全為代價，這是一條不可逾越的紅線?！兑庖姟吩凇爸笇枷搿敝袑Υ俗髁送怀龅膹娬{。應當說，總書記講的這條紅線是確保人民生命財產安全和經濟社會全面健康發展的保障線，是各級黨委政府及社會各方面重視和加強安全生產工作的責任線，也是貫穿《意見》全部內容的主線，是指導我國安全生產工作的大方向、大邏輯。為什么作這樣的判斷？

第一，堅守紅線是踐行黨的根本宗旨的必然要求。回顧我們黨的歷史，無論是在革命時期，還是在社會主義建設和改革開放時期，我們黨和政府都高度重視保護勞動者的安全健康。1931年中華蘇維埃臨時中央政府就發布了《勞動法》，1942年陜甘寧邊區政府頒布《邊區勞動保護條例草案》。新中國成立后，中央人民政府明確提出“安全生產”的方針，1970年毛澤東主席批準發出了《中共中央關于加強安全生產的通知》，1975年國務院召開了全國第一次安全生產工作會議。改革開放以來，黨和國家采取有力措施推進安全生產法制、責任和基礎保障體系建設。特別是黨的十八大以來，黨中央把安全生產作為協調推進“五位一體”總體布局、“四個全面”戰略布局的重要內容和民生大事，擺在前所未有的突出位置，有力推動安全生產形勢持續穩定好轉。歷史可鑒，不同的發展時期盡管主要任務、時代背景、客觀條件等都不相同，但黨和政府始終重視安全生產工作及對勞動者的保護，并為此付出極大努力。這是由我們黨始終堅持“三個先鋒隊”、“三個代表”的性質和馬克思主義基本理論以及全心全意為人民服務的根本宗旨所決定的。只有高度重視安全生產工作，堅守安全生產紅線，切實防止生產安全事故給人民群眾生命財產造成的危害，才能最大限度地實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利益和現實利益，才能始終體現我們黨的性質和中國特色社會主義事業發展的目的。

第二，堅守紅線是全面建成小康社會的內在要求。全面建成小康社會，關鍵在于全面發展、全面共享，安全生產是其應有之義。正如習近平總書記所指出，如果安全生產工作搞不好，人民群眾生命財產安全得不到保障，何談讓人民群眾生活得更好，何談全面建成小康社會？當前，我們距全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢越來越近，但是我國生產安全事故總量依然較大，安全生產整體狀況同建設更為全面、更高質量的小康社會仍存在明顯的差距。只有堅守紅線，大力彌補安全生產工作短板，才能順應我國社會主義現代化建設的大局大勢，推動安全生產工作更好地與全面建成小康社會的目標要求相適應。

第三，堅守紅線是做好安全生產工作的基本要求。分析一起具體生產安全事故的原因，往往與事故企業生產經營的技術水平、管理水平以及員工素質能力等因素直接相關。但一個階段生產安全事故總量變化，則主要與是否堅持和落實正確的發展理念緊密相關。新中國成立以來，安全生產形勢的變化可以概括為“三升三降”：大躍進、十年動亂和1993年至2002年，是生產安全事故高發上升的三個階段；新中國建立初期、“文革”結束后的一段時間和2003年以來，則是生產安全事故總量呈現穩步下降的三個時期。歷史經驗和教訓表明，紅線意識是安全發展觀的基本要義，什么時候紅線意識強、守得嚴，安全發展觀就樹的牢、落的實，安全生產形勢就平穩可控；反之，安全隱患和事故就會迭出，人民群眾的切身利益就會受到損害。因此，深刻把握深入貫徹落實《意見》精神，大力推動安全生產領域改革發展，不斷推進安全生產形勢持續好轉，必須強化紅線意識，堅守發展底線，并以此統領各項工作，完善落實具體政策措施，切實提高我國安全生產工作的整體水平。

（二）把握兩個導向。《意見》提出的各項改革舉措和政策制度，都是緊緊圍繞目標導向和問題導向所確定的。

一是目標導向。多年來，各地區、各部門和各單位瞄準推進安全生產形勢持續穩定好轉的目標，齊心協力，勇于進取，積極探索，不斷推動安全生產工作取得新進展。在經濟社會快速發展的情況下，全國生產安全事故起數和死亡人數，連續14年實現“雙下降”，尤其是重特大事故起數和死亡人數分別下降70%以上。

站在新的歷史起點上，面對安全生產事業發展的新形勢、新情況、新要求，黨中央、國務院審時度勢，在《意見》中提出了到2020年實現安全生產總體水平與全面建成小康社會相適應、到2030年實現安全生產治理體系和治理能力現代化的目標任務。這“兩步走”戰略目標明確了安全生產領域改革發展的主要方向和時間路線，既相互承接，又各有側重。所謂相互承接，是要按序前進，積極順應我國經濟發展的大勢，順應社會主義現代化建設“兩個百年”目標的實現，堅持標本兼治，不斷推動我國安全生產工作的整體水平；所謂各有側重，是指兩個目標的側重點不同，第一個目標主要解決與全面建成小康社會不適應的問題，全力控制生產安全事故總量，全力遏制重特大事故的頻繁發生，使廣大人民群眾切實感受到安全環境的改善和安全感的提高；第二個目標是在完成第一個目標的基礎上，取得安全生產工作更加穩固、更加本質的進步，實現安全生產法制、體制、機制、制度和手段體系的科學、成熟和現代化。目標引領方向、目標凝聚共識、目標匯聚力量。我們要緊緊圍繞黨中央、國務院確定的目標任務，調動各方面力量，一步一個腳印地推進安全生產改革發展不斷向既定目標邁進。

二是問題導向。發現問題、解決問題是馬克思主義世界觀和方法論的重要體現，也是促進安全生產工作不斷進步的推動力。當前我國仍處在新型工業化、城鎮化和農業現代化持續推進的過程中，生產經營規模不斷擴大，傳統和新型生產經營方式并存，各類事故隱患和安全風險交織疊加，生產安全事故易發多發，一些事故由高危行業領域向其他行業領域蔓延，直接危及生產安全和公共安全。在深入分析和汲取近年發生的重特大事故教訓的基礎上，《意見》聚焦和著力解決9個方面的問題：（1）一些地方“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”規定不明確、安全生產責任不明晰不落實的問題。（2）安全監管體制不順、職能交*、存在監管漏洞和薄弱環節的問題。（3）安全生產法治不彰及法規標準體系不健全、有法不遵、執法不嚴的問題。（4）防范工作不科學、不系統、不持續和企業主體責任不落實的問題。（5）職業健康監管體系不健全、能力不足的問題。（6）應急救援管理體系不完善的問題。（7）安全生產基礎薄弱的問題。（8）市場機制不完善、激勵約束作用不強的問題。（9）公眾安全意識淡薄和從業人員安全技能素質偏低的問題?！兑庖姟访鞔_的改革發展思路和措施，就是基于解決這些矛盾問題而制定的，具有很強的針對性和操作性。我們在貫徹落實的過程中，要注重發揮問題導向的推動作用，用實招、求實效，依靠嚴密的責任體系、嚴格的法治措施、有效的體制機制、有力的基礎保障和完善的系統治理，不斷破解安全生產難題，大力提升我國安全生產治理整體能力。

（三）堅持五項原則。《意見》提出的推進安全生產領域改革發展的五項基本原則，全面貫徹了“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的部署，體現了五大發展理念的要求，是進一步加強安全生產工作的根本遵循。

一是堅持安全發展。發展是第一要務，安全是提高發展質量和效益的本質要求。堅持以人民為中心的發展思想，既要讓人民富起來，又要讓人民的安全和健康得到切實保障。安全發展是科學發展的題中之義，也是確保安全生產的社會基礎。對于黨委政府，保安全就是促進改革發展，維護社會穩定，保證黨的宗旨的落實；對于生產經營者，保安全就是保效益、保品牌、保市場；對于廣大人民群眾，保安全就是保生命、保健康、保幸福。這要求在推進經濟社會發展的過程中，要始終堅持生命至上、安全第一，確保經濟社會持續健康發展。

二是堅持改革創新。改革開放三十多年的經驗表明，改革是我國發展的關鍵一招，創新是引領發展的第一動力。當前我國經濟體制、產業結構和社會面貌都發生了深刻變化，社會主義市場經濟的活力不斷迸發，新材料、新能源、新工藝廣泛運用，新產業、新業態、新領域大量涌現，既給安全生產提供了動力，也帶來了新的問題和挑戰。安全生產工作要與時俱進，必須在理論、制度、體制、機制、科技、文化等方面改革創新，突破體制制度性障礙，激發全社會安全生產要素的內在活力，推動安全生產工作適應新情況、新要求。

三是堅持依法監管。法治是社會文明程度的核心標志，依法治國是黨治國理政的基本方略，依法行政是黨治國理政的基本方式。實現我國安全生產治理體系和治理能力的現代化，必須順應經濟社會發展的大勢，由計劃經濟時代以系統內部縱向上下級式的行政管控為主，向市場經濟條件下平面依法治理為主轉變，著力完善安全生產法律法規和標準，著力強化嚴格執法和規范執法，著力增強安全監管監察隊伍的法治素養和法治能力，著力提高全社會遵守安全法制的意識和履行安全法定責任的觀念，全面提升我國安全生產法治化水平。

四是堅持源頭防范。加大事故預防的縱深及有效性，必須強調源頭防范。只有從源頭上、根子上強化預防措施，做到防患于未然，才能牢牢把握安全生產工作的主動權。要牢固樹立事故可防可控的觀念，堅持謀劃在前、預防在先，從每一個項目、每一個環節抓起，把安全生產貫穿城鄉規劃布局、設計、建設、管理和企業生產經營活動的全過程，建立和實施超前防范的制度措施，嚴防風險演變、隱患升級導致生產安全事故發生。

五是堅持系統治理。無論從微觀還是宏觀上看，安全生產工作與政治、經濟、文化、社會等各方面的情況密切相關。要提高我國安全生產工作的整體水平，必須堅持系統論的思想，標本兼治、綜合施策、多方發力，充分發揮中國特色社會主義制度的優勢，在黨委和政府的領導下，實行全社會、全要素、全方位的治理模式，科學運用法律、行政、經濟、市場等手段，全面落實人防、技防、物防措施，織密齊抓共管、系統治理的安全生產保障網。

    四、強化五個方面

《意見》著眼于解決當前安全生產面臨的突出問題，堅持改革創新、重點突破，分別從責任、體制、法治、防控、基礎五個方面，提出了一系列制度性措施，對做好當前和今后一個時期安全生產工作，具有很強的現實指導意義。在《意見》學習貫徹中，必須不折不扣地落實，并在實踐中不斷創新。

    （一）健全落實安全生產責任制

多年來的經驗教訓表明，安全生產責任制的健全和落實，是預防事故的基本保障，反之就是最大的隱患。《意見》按照習近平總書記提出的“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”要求，從落實黨委和政府領導責任，部門監管監察、系統管理和支持保障責任，企業主體責任以及健全責任考核機制、嚴格責任追究制度等5個方面對完善安全生產責任體系提出明確要求，切實織密織緊安全生產責任網。

一是明確黨委和政府領導責任。主要是落實“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”安全生產責任體系，注重充分發揮黨委總攬全局、協調各方的作用，明確了地方各級黨委的7項安全生產職責、地方各級人民政府的8項安全生產職責，強調要建立安全生產巡查制度。尤其是明確了黨政主要負責人是本地區安全生產第一責任人，并同時規定地方各級安委會主任由政府主要負責人擔任，成員由同級黨委和政府及相關部門負責人組成，進一步將黨委和政府的領導責任具體化。

二是明確部門監管責任。目前，綜合監管和行業監管職責邊界不清，同時隨著新情況、新問題和新業態大量出現，一些重點領域、關鍵環節存在監管盲區?！兑庖姟钒凑?/span>“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”和“誰主管誰負責”的原則，明確了4類部門（安全生產監督管理部門、負有安全監管職責的部門、沒有監管執法職能但負有安全管理責任的其他行業領域主管部門、黨委和政府其他有關部門）的各自職責，并落實到部門工作職責規定中，厘清了安全生產綜合監管與行業監管的關系，切實解決安全監管存在的職責交*和漏洞等問題。

三是嚴格落實企業主體責任。主要強調了企業必須履行安全生產法定責任，切實做到安全責任、管理、投入、培訓和應急救援“五到位”。針對一些企業特別是大量中小企業的法定代表人背后往往還有實際控制人的現狀，《意見》明確法定代表人和實際控制人同為安全生產第一責任人。同時，當前不少國有企業改制發展成為混合所有制企業，一些跨行業、跨地區乃至跨國的大型企業集團不斷產生，管理層級多、責任鏈長。為吸取一些重特大事故教訓，防止企業重投資效益、輕安全管理的問題，《意見》規定，要落實這些企業投資主體的安全生產責任。同時，考慮到安全生產的專業性特點突出，《意見》規定，要強化企業主要技術負責人的安全生產技術決策和指揮權。

四是健全責任考核機制。主要從建立考核體系、完善考核制度、加大考核權重等方面提出了要求，并明確提出各級人民政府對同級安全生產委員會成員單位和下級政府實施安全生產工作責任考核。為進一步激勵各地區各部門加強安全生產工作的積極性，《意見》在總結有關地區經驗的基礎上，要求實行過程考核與結果考核相結合，嚴格落實“一票否決”制度。去年國務院辦公廳已經印發了《省級政府安全生產工作考核辦法》，國務院安委會出臺了2016年度考核細則，各地要抓好貫徹落實，并結合實際制定和實施安全生產工作考核辦法。今年總局將研究制定《國務院安委會成員單位安全生產工作考核辦法》及年度考核細則。

五是嚴格責任追究制度。一些事故，在調查處理中發現相關責任人雖然已離任，但仍必須依法依規承擔責任、受到追究。對此，《意見》明確提出，實行黨政領導干部任期安全生產責任制，做到為官一任，確保一方平安；對企業，就要實行全過程安全責任追溯，促使企業上下游、全鏈條，每個環節都要嚴格管理，確保安全。權力和責任清單是安全監管職責的具體化，《意見》要求認真制定并落實到位，做到盡職照單免責、失職照單問責。同時要求嚴肅查處安全生產領域權錢交易等腐敗行為，對瞞報、謊報、漏報和遲報事故的單位和個人依法依規追責。

（二）改革安全監管監察體制

針對當前安全監管體制不順、職能交*、存在監管漏洞和薄弱環節的問題，按照精簡、統一、效能原則，《意見》從完善監督管理體制、改革重點行業領域安全監管監察體制、完善地方及功能區監管執法體制、健全應急救援管理體制等4個方面對改革完善安全監管監察體制作出安排部署。

一是完善監督管理體制。要求加強并發揮各級安委會的統籌協調作用，明確安全監管部門承擔指導協調、監督檢查、巡查考核等綜合監管職責，履行本級安委會日常工作。其他有關部門也要健全完善安全生產監管體制，嚴格落實相應行業領域的監督管理職責。針對當前職業健康監管體系不完善、安全生產與職業健康監管執法脫節等實際情況，《意見》要求，堅持管安全生產必須管職業健康，建立一體化監管執法體制。

二是改革重點行業領域安全監管監察體制。針對煤礦數量大幅下降，而非煤礦山數量眾多、監管力量較為薄弱等現狀，《意見》提出，依托國家煤礦安全監察體制，加強非煤礦山安全生產監管監察，優化安全監察機構布局，并將國家煤礦安全監察機構負責的安全生產行政許可事項移交給地方政府，解決煤礦安全監察機構既當“裁判員”，又當“運動員”的問題。針對危險化學品安全監管存在漏洞的實際問題，《意見》強調，強化危險化學品安全監管體制和力量，明確和落實危險化學品建設項目立項、規劃、設計、施工及生產、儲存、使用、銷售、運輸、廢棄處置等各個環節的法定安全監管責任，建立有力的協調聯動機制，消除監管空白。同時，對完善海洋石油和其他有關行業領域監管體制和職責提出要求。

三是進一步完善地方監管執法體制。目前，有的地方安監部門仍是內設二級機構，基層尤其是縣鄉級的監管執法力量薄弱，縣級平均不到15人，鄉鎮平均不足2人；事業編制比例偏高，在地方安全監管部門人員中約占28%、安全生產專門執法隊伍人員中約占82.3%。按照黨的十八屆三中全會關于強化安全生產基層執法力量的要求，《意見》明確將安全生產監督管理部門作為政府工作部門和行政執法機構，加強安全生產執法隊伍建設，強化行政執法職能，重點充實市縣級安全生產監管執法人員。同時考慮到，全國目前有3300多個開發區，近50%沒有專門的安全監管機構，已經有的多數是管委會所屬部門內設機構，監管缺位，其他功能區也存在類似問題?！兑庖姟诽岢鲆晟聘黝愰_發區、工業園區、港區、風景區等功能區安全生產監管體制，明確負責安全生產監督管理的機構，以及港區安全生產地方監管和部門監管責任。

四是健全應急救援管理體制。目前，國家安全生產應急救援指揮中心作為事業單位，不能有效履行行政管理職能；各級應急救援管理機構不健全，有60%的縣沒有設立安全生產應急救援管理機構；應急救援基地和隊伍專業化、職業化、現代化建設滯后，布局不合理。為此，《意見》明確要求推進安全生產應急救援管理體制改革，強化行政管理職能，提高組織協調能力和現場救援時效，并從管理體制、工作機制、指揮平臺、應急救援基地和隊伍建設等方面，提出了明確要求。

    （三）大力推進依法治理

當前安全生產法治不彰及法規標準體系不健全、有法不遵、執法不嚴的問題較為突出。《意見》按照依法治國的總體要求，從健全法律法規體系、完善標準體系、嚴格安全準入制度、規范監管執法行為、完善執法監督機制、健全監管執法保障體系、完善事故調查處理機制等7個方面將安全生產納入法治化軌道，保證執法嚴明、依法依規、科學嚴謹、違法必糾。

一是健全法律法規體系。安全生產涉及眾多行業領域，相關法律法規不配套、內容不一致，甚至缺失和相互抵觸等問題。為此，《意見》提出，建立健全安全生產法律法規立、改、廢、釋工作協調機制，加強涉及安全生產相關法規一致性審查。針對安全生產領域的嚴重違法行為，只有導致嚴重后果才能追究刑事責任，法律威懾力不足的問題，借鑒“醉駕入刑”的立法思路，《意見》提出研究修改刑法有關條款，將生產經營過程中極易導致重大生產安全事故的違法行為列入刑法調整的范圍。此外，《意見》還提出設區的市根據立法法的立法精神，加強安全生產地方性法規建設，解決區域性安全生產突出問題。

二是完善標準體系。目前，安監部門承擔原由衛生部門負責的生產經營等用人單位現場職業危害防治監管工作，但相關標準仍由衛生部門負責制定發布，造成標準制定和監督實施相脫節，并考慮到安全生產與職業健康密切相關，《意見》提出由國務院安全監管部門負責生產經營單位職業病危害預防治理標準制定發布工作。針對安全生產涉及行業領域廣泛、制定修訂任務重，專業性和時效性強的情況，為了簡化程序、提高效率，防止標準之間相互矛盾，《意見》提出由安全監管總局統籌提出安全生產強制性國家標準立項計劃，有關部門按照職責分工，組織起草、審查、實施和監督執行，國務院標準化行政主管部門負責及時立項編號、對外通報和批準并發布。

三是嚴格安全準入制度。在加快供給側結構性改革，淘汰落后產能的過程中，安全生產是一項重要的衡量標準；同時按照簡政放權的要求，要科學設置安全生產行政許可事項和辦理程序，做到既加強監管，又方便企業和群眾辦事；特別是要汲取一些事故的深刻教訓，慎重對待取消或下放的有關許可項目。為此《意見》強調，一方面對與人民群眾生命財產安全直接相關的安全生產許可項目要依法嚴格管理；另一方面，對確定取消、下放、移交的要加強事中事后安全監管，確保標準不降低、管理不放松。

四是規范監管執法行為。針對一些生產經營單位監督和管理主體不明確，有的地區甚至層層下放監管責任的問題，《意見》要求完善監管執法制度，加強對每個生產經營單位的監督和管理。為防止安全生產領域有案不移、移交不接和以罰代刑、降格處理的問題，《意見》提出建立健全安全生產行政執法和刑事司法銜接制度，對違法行為當事人拒不執行安全生產行政執法決定的依法強制執行。同時，借鑒環保公益訴訟做法，提出研究建立安全生產民事和行政公益訴訟制度，對涉及公眾利益的安全生產問題，可分別由社會組織和檢察機關提起民事公益和行政公益訴訟。

五是完善執法監督機制。主要明確了人大、政協的相關職責，充分發揮其檢查監督作用。尤其要求建立執法行為審議和重大行政執法決策機制，健全領導干部干預安全生產監管執法的記錄、通報和責任追究制度，完善安全生產執法糾錯和執法信息公開制度，從而真正把安全監管權力關進制度的籠子。

六是健全監管執法保障體系。《意見》提出，建立安全監管執法裝備、車輛、經費保障機制，加強監管執法制度化、標準化、信息化建設和隊伍建設。針對基層普遍反映的安全生產監管執法責任邊界、履職內容等缺乏明確規定，導致“不去檢查是失職，去檢查了是瀆職”的問題，借鑒中辦、國辦印發的《保護司法人員依法履行法定職責規定》，結合一些地區的探索實踐，《意見》提出建立安全生產監管執法人員依法履行法定職責制度，與權力和責任清單相銜接，激勵監管執法人員忠于職守、履職盡責。為提高執法的嚴肅性和權威性，《意見》提出統一安全生產執法標志標識和制式服裝。

七是完善事故調查處理機制。針對參加事故調查部門協調不夠，有的事故性質和責任認定不科學等問題，《意見》提出完善生產安全事故調查組組長負責制。針對基層反映事故調查報告中導致事故的技術和管理原因不清晰，不利于有效汲取教訓的問題，《意見》要求所有事故調查報告要設立技術和管理問題專篇，并全文發布。事故調查關鍵是針對問題，抓好整改，但一些地區對提出的整改措施跟蹤不及時、落實不到位，致使同一地區、同一行業領域甚至同一企業類似事故反復發生。為此，《意見》提出建立事故暴露問題整改督辦制度，規定在事故結案后一年內，及時組織開展評估，并向社會公開，對履職不力、整改措施不落實的，依法依規嚴肅處理。同時，對事故調查發現有漏洞和缺陷的有關法律法規和標準制度，及時啟動制定修訂工作。

（四）建立安全預防控制體系

生產安全事故的發生，有其內在規律特點，都是由風險失控逐步演變為隱患最終釀成事故。要有效預防事故，必須堅持關口前移，積極構建風險分級管控、隱患排查治理雙重預防機制，力求把事故消滅在萌芽狀態?！兑庖姟穲猿?/span>“安全第一、預防為主、綜合治理”方針，從加強安全風險管控、建立隱患治理監督機制、強化企業預防措施、增強城市運行安全保障、加強重點領域工程治理、建立完善職業病防治體系等6個方面構建安全預防控制體系，嚴防風險演變、隱患升級導致事故發生。

一是加強安全風險管控。主要對安全風險評估論證、安全風險聯防聯控、重大危險源管理提出要求。一些重特大事故暴露出，在項目規劃建設初期把關不嚴、風險評估識別預測不力，為安全生產埋下隱患。對此，《意見》要求建立完善安全風險評估與論證機制，高危項目審批必須把安全生產作為前置條件，規劃、設計、建設、管理必須以安全為前提，實行重大安全風險“一票否決”。同時，要加強新材料、新工藝、新業態安全風險評估和管控，推動高危產業轉型升級，建立完善重大安全風險聯防聯控機制和重大危險源信息管理體系，加強風險預警控制。

二是強化企業預防措施。安全預防工作重點在企業，落實到現場關鍵是要針對高危工藝、設備、物品、場所和崗位，詳細制定并嚴格落實安全規程，加強危害辨識和風險評估管控。同時，《意見》規定企業要建立健全隱患排查治理制度、重大隱患治理情況向負有安全生產監督管理職責部門和企業職代會“雙報告”制度，既要自覺服從部門監管，又要落實職工群眾的知情權、監督權，確保重大隱患治理到位?！兑庖姟愤€強調嚴格執行安全生產和職業健康“三同時”制度，大力推進企業安全生產標準化建設；開展經常性的應急演練和人員避險自救培訓，避免盲目施救，造成人員傷亡。

三是建立隱患治理監督機制。重點對政府及負有安全生產監管職責的部門提出要求，要求建立與企業隱患排查治理系統聯網的信息平臺，完善線上線下配套監管制度。尤其強調對重大隱患整改不到位的企業依法采取停產停業、停止施工、停止供電和查封扣押等強制措施，按規定給予上限經濟處罰，對構成犯罪的要移交司法機關依法追究刑事責任。同時，規定要嚴格重大隱患掛牌督辦制度，對整改和督辦不力的納入政府核查問責范圍，促進整改措施落實到位，切實做到防患于未然。

四是強化城市運行安全保障。隨著經濟社會發展，我國城市化進程明顯加快，人口、功能和規模急劇擴張，管理日益復雜，城市運行存在諸多安全風險，一些城市甚至特大城市發生的重特大生產安全事故，嚴重危害公共安全。為此，《意見》提出定期排查區域內安全風險點、危險源，落實管控措施，推進安全發展示范城市建設，提高基礎設施配置安全標準，加強重點設施的檢測維護和人員密集場所安全監管，強化相關部門的協調聯動，嚴防自然災害引發事故等要求。

五是加強重點領域工程治理。加強安全防護工程建設是有效遏制事故發生的重要基礎。當前，一些重點行業領域風險較高、隱患較多、事故易發多發，必須加強系統化治理，加快基礎工程建設，提高安全保障能力。對此，《意見》對礦山、危險化學品、道路交通等行業領域安全防范工程作出部署安排。同時針對裝備落后、技術標準低的問題，《意見》提出完善長途客運車輛、旅游客車、危險物品運輸車輛和船舶生產制造標準，提高安全性能，從源頭上消除事故隱患。

六是建立完善職業病防治體系。目前，一些行業領域職業病危害較為嚴重，呈高發多發態勢，加之潛伏期較長，嚴重威脅勞動者身體健康和生命安全。為此，《意見》要求各級人民政府將職業病防治納入民生工程及安全生產工作考核體系，加快職業病危害嚴重企業技術改造、轉型升級和淘汰退出；健全職業健康監管支撐保障體系，加強職業健康技術服務機構、職業病診斷鑒定機構和職業健康體檢機構建設，強化職業病危害基礎研究、預防控制、診斷鑒定、綜合治療能力。同時，要求加強職業健康監管執法，督促企業落實職業病防治主體責任。針對職業病患者保障待遇落實不到位，救助水平低的問題，《意見》提出，健全完善相關規定，擴大職業病患者救治范圍，將職業病失能人員納入社會保障范圍，對符合條件的職業病患者落實醫療和生活救助措施。

    （五）加強安全基礎保障能力建設

針對安全保障能力的主要因素是安全投入不足，安全生產信息化水平低，先進技術裝備研發推廣應用滯后，社會化服務體系不健全，相關市場機制作用發揮不夠等問題，《意見》從完善安全投入長效機制、建立安全科技支撐體系、健全社會化服務體系、發揮市場機制推動作用、健全安全宣傳教育體系等5個方面，夯實安全基礎，推進社會共治。

一是完善安全投入長效機制?！兑庖姟窂恼?、企業、社會三個層面提出要求，切實做到“投入增、優惠實、監管嚴、引導好”。要求各級政府加強安全生產預防及應急相關資金使用管理，加大安全生產與職業健康投入。加強安全生產經濟政策研究，完善安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄。針對一些企業未按規定足額提取安全生產費用或挪作他用，影響正常的安全生產投入問題，《意見》提出落實安全生產費用提取和使用制度，建立企業增加安全投入的激勵約束機制。同時要求健全投融資服務體系，引導企業集聚發展安全產業。

二是建立安全科技支撐體系?！兑庖姟窂目萍紡姲驳膽鹇愿叨?，提出統籌支持安全生產和職業健康領域科研項目，推動研發基地和博士后科研工作站建設，開展事故預防理論研究和關鍵技術裝備研發，加快成果轉化和推廣應用。針對高危企業技術裝備落后，信息化、智能化水平不高等問題，《意見》提出推動工業機器人、智能裝備在危險工序和環節的應用，構建安全生產與職業健康信息化全國“一張網”，運用大數據技術開展安全生產規律性、關聯性特征分析，提高安全生產決策科學化水平。

三是健全社會化服務體系。針對目前安全生產社會化服務體系不健全，專業技術力量不足，社會誠信度低等問題。《意見》提出，將安全生產專業技術服務納入現代服務業發展規劃，建立政府購買安全生產服務制度，支持發展安全生產專業化行業組織，強化行業自律。按照《國務院辦公廳關于清理規范國務院部門行政審批中介服務的通知》要求，同時考慮到目前安全生產和職業健康技術服務機構市場發育不完善的情況，《意見》提出改革完善資質管理辦法，建立公示制度和由第三方實施的信用評定制度。進一步完善注冊安全工程師制度，充分發揮注冊安全工程師的技術支撐作用。針對大量中小企業缺乏安全技術管理人員，安全基礎薄弱的問題，《意見》在總結提煉一些地方和企業有效做法的基礎上，提出鼓勵中小企業與社會化專業技術服務機構或同類企業簽訂服務協議，量身定做訂單式、協作式服務。

四是發揮市場機制推動作用。安全生產風險抵押金制度自2006年實施以來，逐步暴露出繳存標準不合理、風險防控功能有限、事故賠償能力不足等問題，特別是長期占壓企業資金，加重了企業經營負擔，而安全生產責任保險在國外是一項成熟的保險制度。為此，《意見》提出取消安全生產風險抵押金制度，建立健全安全生產責任保險制度，并在礦山、危險化學品、煙花爆竹、交通運輸、建筑施工、民用爆炸物品、金屬冶煉、漁業生產等高危行業領域強制推行，充分發揮保險機構參與風險管控和事故預防的作用。同時對完善工傷保險制度，加快制定實施工傷預防費用的提取比例、使用和管理具體辦法提出明確要求。為強化對企業依法依規安全生產經營的激勵約束，《意見》提出推進安全生產誠信體系建設，完善企業安全生產不良記錄“黑名單”制度，建立失信懲戒和守信激勵機制。

五是健全安全宣傳教育體系。針對我國公民安全意識和安全知識不足，從業人員安全素質整體不高，普遍缺乏安全技能的問題?！兑庖姟访鞔_把安全知識普及納入國民教育，建立完善中小學安全教育和高危行業職業安全教育體系，把安全生產納入農民工技能培訓內容，嚴格落實企業安全教育培訓制度?！兑庖姟愤€對推進安全文化建設，加強警示教育提出要求，進一步強化全民安全意識和法治意識。同時，要求發揮群團組織作用，加強公益宣傳和輿論監督，完善舉報投訴機制，鼓勵志愿服務和慈善事業，加強安全生產國際交流合作，學習借鑒國外安全生產與職業健康先進經驗。

習近平總書記強調，制定出一個好的文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件。學習貫徹《意見》是一項重大政治任務，我們要自覺把思想統一到黨中央、國務院關于推進安全生產領域改革發展的重大決策部署上來，認真學習領會《意見》精神，全面貫徹落實《意見》要求。要切實加強組織領導，明確責任分工，細化工作措施，抓好宣傳貫徹，確保各項政策措施落實到位、早見成效，進一步推動全國安全生產形勢持續穩定好轉，為經濟社會平穩健康發展、為全面建成小康社會作出應有的貢獻。